»Predlagane rešitve niso jasne ...« o Zakonu o dolgotrajni oskrbi pravi pravna služba Državnega zbora. Še en Golobov polom?

Zakonodajno-pravna služba Državnega zbora v mnenju k predlogu zakona o dolgotrajni oskrbi ugotavlja, da nekatere določbe niso dovolj jasne. V primeru referendumske pobude o predlogu pa lahko ob odločanju DZ o dopustnosti referenduma nastane ustavnopravno nedopusten položaj, so posvarili.

Poleg tega pojasnjujejo, da na podlagi uveljavitve nekega sistema, katerega uporaba je odložena in se še nadalje odlaga, nista zagotovljeni niti pravna niti socialna varnost. V neskladju z načeli pravne države je, če zakonodajalec brez stvarno utemeljenih razlogov odlaga zakonsko ureditev, ki je nujna za uveljavitev priznane pravice posameznika. Pravica, ki je ni mogoče uveljaviti, je prazna, so zatrdili.

Glede navedb o višini sredstev, ki naj bi se za financiranje pravic iz obveznega zavarovanja za dolgotrajno oskrbo zagotavljala iz državnega proračuna na letni ravni, pa izpostavljajo 148. člen Ustave, po katerem morajo biti vsi prejemki in izdatki za financiranje javne porabe zajeti v proračunih države. Določitev proračunskih sredstev z zakonom torej ne utemeljuje pravice porabe, so navedli.

Odlaganje urejanja področja omejuje pravice posameznika

Zakonodajno-pravna služba že uvodoma zapiše, da ker ponovno pri posameznih členih tega Predloga zakona večkrat pripominja, da predlagane rešitve niso jasne, najprej poudarja, da morajo zakonske norme izpolnjevati zahtevo po jasnosti, razumljivosti in nedvoumnosti, saj so le kot take skladne z načeli pravne države iz 2. člena Ustave.

Ob tem pa z vidika 2. člena Ustave in pravnega položaja naslovnikov ne sme biti spregledano, da je za pravno varnost ter zaupanje v pravo pomembna tudi stabilnost prava oziroma uveljavljenega sistema, še zapišejo v pravni službi Državnega zbora. Namreč nedvomno nista zagotovljeni niti pravna niti socialna varnost (2. člen Ustave) na podlagi uveljavitve nekega sistema, katerega uporaba je odložena in se še nadalje odlaga, neodvisno od tega, ali z novelami ali z uveljavitvami novih sistemskih zakonov.

Kot izhaja iz ustaljene ustavnosodne presoje, zakonodajalca pri urejanju pravic in obveznosti vežejo le splošna ustavna načela (zato je nepomembno, ali pravice ureja v enem ali več zakonih). V neskladju z načeli pravne države je, če zakonodajalec brez stvarno utemeljenih razlogov odlaga zakonsko ureditev, ki je nujna za uveljavitev priznane pravice posameznika.

Dikcija zakona v primeru referenduma lahko povzroči neustavno stanje

Ob tem, da predlog zakona o dolgotrajni oskrbi (DO) za delodajalce, delojemalce in upokojence določa prispevno stopnjo za dolgotrajno oskrbo, opominjajo, da ta rešitev lahko v primeru odločanja DZ o dopustnosti referenduma o tem zakonskem predlogu privede do ustavnopravno nedopustnega položaja.

Če bi bil referendum o predlogu zakona dopuščen, bi bil namreč dopusten tudi v delu, ki je po ustavi izvzet iz referendumskega odločanja. Če pa referendum ne bi bil dopuščen, četudi bi se primarno nanašal na druge določbe predloga, in ne na obvezni prispevek, bi s tem nedopustno posegli v pravico do referenduma.

Vlada si želi ohraniti pristojnosti, ki presegajo njihova pooblastila

Izvršilna oblast sme s splošnimi predpisi zakonsko materijo le tehnično dopolnjevati, razčlenjevati in podrobneje opredeljevati (prim. odločbo Ustavnega sodišča, št. U-I-155/20 z dne 7. 10. 2021). Zakonodajno-pravna služba (ZPS) pa meni, da predlagane pooblastilne določbe navedenih zahtev ne izpolnjujejo.

Namreč glede na pooblastilne določbe za podrobnejšo ureditev posameznih vsebin v Predlogu zakona, ZPS opozarja na legalitetno načelo, skladno s katerim mora že zakon v temelju opredeliti vsebino, ki naj se na podzakonski ravni podrobneje uredi, ter hkrati jasno in določno predpisati okvir in usmeritve, znotraj katerih se mora gibati hierarhično nižji pravni akt.

Še zlasti velja to za urejanje pravic in obveznosti, saj so to vsebine, ki po 87. členu Ustave sodijo v izključno pristojnost zakonodajalca. Kot izhaja iz ustaljene ustavnosodne presoje morajo biti vprašanja, ki so poglavitna, temeljna, osrednja za določen sistem, dovolj jasno in natančno urejena z zakonom oziroma mora biti iz rešitev razviden namen zakonodajalca in vrednostna merila za izvrševanje zakona. Izvršilna oblast teh vprašanj ne sme urejati. Pooblastila za tako urejanje ji ne sme dati niti zakon.

Morebitno golo oziroma bianco pooblastilo izvršilni oblasti (tj. pooblastilo, ki ni dopolnjeno z vsebinskimi kriteriji) pomeni opustitev obveznega pravnega urejanja s strani zakonodajalca in ni v skladu z uveljavljenim ustavnim redom.

Vsesplošna neusklajenost predloga zakona

Nadalje opozarjajo, da pravila o izdelavi predpisov zahtevajo uporabo ustaljene pravne terminologije oziroma usklajeno terminologijo na splošno, saj enaka raba izrazov v enakem pomenu prispeva k jasnosti in stabilnosti predpisov. Predlagane rešitve medtem uporabljajo za pomensko iste stvari različne izraze.

Tako recimo opozarjajo tudi na čisto izvedbene, lahko bi rekli človeške, elemente zakona, ki bodo gotovo vplivali na zmedo pri uveljavitvi. Kot na primer, da je časovna opredelitev mejnika, vezana na podajo vloge, praviloma vložitev vloge pri pristojnem organu (prim. z ureditvijo upravnega postopka) in ne čas oddaje vloge, saj se ta lahko odda na različne načine in različnim subjektom.

Obrazložitev k posameznim členom pa pravno-zakonodajna služba ne vidi kot pomoč pri razumevanju členov, ker le povzemajo vsebino člena oziroma navajajo, kaj člen določa. Toda obrazložitev naj bi po besedah službe pojasnila vsebino in namen posameznih določb ter posledice in medsebojne povezave rešitev, ki jih vsebujejo.

Tako zapišejo v mnenju zakonodajno-pravne službe, da so težave že pri osnovah, saj bi bilo potrebno z vidika jasnosti najprej pomensko opredeliti storitve dolgotrajne oskrbe. Ker  pomenska opredelitev storitev DO ni podana, ni jasno, ali gre pri storitvah DO zgolj za neki nabor storitev, ki se izvajajo v obsegu, določenem v 16. členu Predloga zakona, ali pa so to storitve, s katerimi se udejanjajo pravice do DO glede na 15. člen Predloga zakona oziroma glede na 1. točko drugega odstavka 38. člena, ki določa, da vsebuje izrek odločbe obseg storitev in torej ne obsega pravic DO.

Poleg večjega števila podobnih nejasnosti pa opozarjajo tudi na izvedbene praznine, kot je denimo ta, da je zamišljeno v predlogu zakona, da na podlagi šestega odstavka izvajalci DO posredujejo podatke o elementih cen urnih postavk, te elemente pa določi minister (osmi odstavek). Rešitev pomeni, da iz zakona niso razvidni elementi cen in s tem naslovnik tudi ne more predvideti, kaj se zahteva od njega. Osmi odstavek določa, da ceno urne postavke določi minister, vendar ob tem ni predvidena njena javna objava.