Referendum: 339.706 glasov, ki loči zakon od zavrnitve

V nedeljo, 11. oktobra, bomo odločali o štirih referendumskih vprašanjih, od katerih je pravno zavezujoče samo eno. Prav pri tem enem pa velja ustavna matematika, ki je od leta 2013 popolnoma spremenila logiko neposredne demokracije pri nas: zakon pade šele takrat, ko proti njemu glasuje najmanj petina vseh volilnih upravičencev, kar pri 1.698.526 vpisanih volivcih pomeni 339.706 glasov proti. Analiza udeležbe po volilnih okrajih kaže, da to breme iz leta v leto nosijo ista podeželska območja, medtem ko mestna jedra ostajajo doma.

Od plebiscita leta 1990 do ustavne prelomnice leta 2013, ki je zasukala logiko referenduma

Neposredna demokracija sodi med najbolj prepoznavne, hkrati pa med strukturno najzahtevnejše mehanizme državljanskega soodločanja v Sloveniji. Izhodišče je plebiscit 23. decembra 1990, ko se je glasovanja udeležilo 93,2 odstotka volilnih upravičencev, za samostojno državo pa se je izreklo 88,5 odstotka vseh upravičencev oziroma skoraj 95 odstotkov tistih, ki so glasovali. Takšne mobilizacije v naslednjih 35 letih ni ponovilo nobeno glasovanje.

Ustava Republike Slovenije v 90. členu določa, da državni zbor (DZ) razpiše referendum o uveljavitvi zakona, ki ga je sprejel, če to zahteva najmanj 40.000 volivk in volivcev, pri čemer je za zbiranje podpisov na voljo 35 dni. Do leta 2013 je za zavrnitev zakona zadoščala večina tistih, ki so glasovali, ne glede na to, kako nizka je bila udeležba, kar je pomenilo, da je lahko razmeroma majhna, a dobro organizirana skupina ustavila zakon, sprejet v parlamentu.

Ustavna sprememba 90. člena, ki jo je DZ sprejel z dvotretjinsko večino leta 2013, je uvedla kvorum zavrnitve. Zakon je odtlej zavrnjen le, če proti njemu glasuje večina tistih, ki so veljavno glasovali, hkrati pa mora ta večina predstavljati najmanj petino vseh vpisanih volilnih upravičencev. Spremembi je botrovala ugotovitev, da je prejšnja ureditev omogočala pogosta glasovanja z nizko udeležbo in s tem politično nestabilnost, nova pa je težišče premaknila z razmerja med glasovi na absolutno število nasprotnikov zakona.

Ob zakonodajnem referendumu poznamo tudi posvetovalnega, ki ga DZ razpiše o vprašanjih iz svoje pristojnosti, preden o njih dokončno odloči. Razlika med obema ni formalnost, temveč odloča o tem, ali ima izid pravne posledice ali zgolj politično težo.

Štiri glasovnice

Državna volilna komisija (DVK) je sporočila, da bo na referendumski dan odprtih 2.984 rednih volišč in 88 volišč omnia, torej skupno 3.072 volišč, glasovanje bo potekalo od 7. do 19. ure, prve neuradne izide pa lahko pričakujemo okrog pol devetih zvečer. Na seznamu volilnih upravičencev je bilo 1. septembra 1.698.526 volivk in volivcev.

Edini zavezujoči del glasovanja je referendum o noveli zakona o parlamentarni preiskavi, ki ureja postopkovne pogoje za ustanavljanje in delovanje parlamentarnih preiskovalnih komisij. V ozadju je klasično ustavno tehtanje med pravico opozicijske manjšine, da zahteva preiskavo nosilcev javnih funkcij, in varstvom ustavnih pravic tistih, ki so predmet preiskave. Da bi novela padla, mora proti njej glasovati večina udeleženih, hkrati pa mora ta večina zbrati najmanj 339.706 glasov.

Prvo posvetovalno vprašanje zadeva pogojevanje denarne socialne pomoči za delovno sposobne prejemnike z obveznim opravljanjem družbeno koristnega dela. Zagovorniki poudarjajo aktivacijo in preprečevanje zlorab socialnega sistema, kritiki pa opozarjajo na tveganje stigmatizacije in na poseg v socialno varnost najranljivejših.

Drugo posvetovalno vprašanje zadeva volilno pravico na lokalnih volitvah, ki jo je pred kratkim spremenjeni zakon pridržal državljanom Slovenije in državljanom drugih držav članic Evropske unije, s čimer so iz lokalnega odločanja izpadli državljani tretjih držav s stalnim prebivališčem pri nas. Vprašanje dobi dodatno težo, ker bodo lokalne volitve že 15. novembra, a državljani tretjih držav ne glede na izid letos verjetno ne bodo glasovali.

Tretje posvetovalno vprašanje zadeva ukinitev obveznega mesečnega prispevka za RTV Slovenija in prehod na drugačen model financiranja javnega servisa, bodisi neposredno iz proračuna bodisi s prostovoljno naročnino. Razprava teče okrog medijske neodvisnosti, finančne avtonomije javnega zavoda in davčne razbremenitve gospodinjstev.

Od 46 odstotkov pri zakonu o vodah do komaj enajstih pri pokrajinah

Udeležba na referendumih v samostojni Sloveniji nima stabilnega trenda, temveč niha v razponu, ki presega 35 odstotnih točk. Podatki DVK kažejo, da jo poganjajo trije dejavniki, in sicer mobilizacija civilne družbe, svetovnonazorska napetost teme ter sočasnost z drugimi volitvami.

Najvišjo udeležbo na samostojnem zakonodajnem referendumu je julija 2021 dosegel zakon o vodah, ko so volivce mobilizirala naravovarstvena gibanja, študentske organizacije in izrazit odziv mladih. Novembra 2022 je trojni referendum o vladi, dolgotrajni oskrbi in RTV pripeljal na volišča skoraj 42 odstotkov volivcev, pri čemer je šlo za strankarsko mobilizacijo in za preizkus legitimnosti takratne koalicije.

Na nasprotnem koncu so glasovanja s tehnično ali nepriljubljeno vsebino, ki potekajo samostojno. Najnižjo udeležbo doslej je zabeležil posvetovalni referendum o pokrajinah leta 2008, ko je na volišča prišlo okoli 185.000 volivcev, torej približno enajst odstotkov. Podobno sliko sta dala referenduma o drugem tiru leta 2017 in ob ponovljenem glasovanju maja 2018, ko je glasovalo le 15,01 odstotka upravičencev, ter lanski majski referendum o dodatku k pokojnini za umetnike s 25,99-odstotno udeležbo.

Dva volilna svetova: Škofja Loka na eni strani, mestno jedro Kopra na drugi

Mikroanaliza podatkov DVK po okrajnih volilnih komisijah razkriva trajen razkorak med podeželjem in večjimi mestnimi središči. Slovenija je razdeljena na osem volilnih enot in 88 volilnih okrajev, vzorci odzivnosti pa se ponavljajo iz glasovanja v glasovanje. Spodnje številke se nanašajo na udeležbo do 16. ure, torej na vmesni podatek volilnega dne, in ne na končno udeležbo, vendar prav zato dobro pokažejo razliko v mobilizaciji.

Na eni strani je Poljanska dolina na Gorenjskem. Volilni okraj Škofja Loka 2 je po odzivnosti dosleden rekorder, saj je na referendumu leta 2022 do 16. ure glasovalo 35,88 odstotka upravičencev, pri lanskem glasovanju o pomoči pri prostovoljnem končanju življenja 41,19 odstotka, celo pri nepriljubljenem referendumu o dodatku k pokojnini za umetnike pa 29,19 odstotka. Celotna volilna enota Kranj dosega najvišjo povprečno udeležbo v državi.

Na drugi strani so mestni in obalni okraji. Najizrazitejši primer je okraj Koper 1, torej mestno jedro Kopra, kjer je udeležba pri lanskem referendumu o dodatku k pokojnini za umetnike do 16. ure padla na 8,08 odstotka. Podobno nizko odzivnost sta pokazala okraj Piran z 19,89 odstotka in okraj Maribor 5 z 20,83 odstotka, celotna volilna enota Maribor pa se z udeležbo okrog 25 odstotkov uvršča na dno med vsemi osmimi volilnimi enotami.

Koliko stane referendumska nedelja

Referendumski dan ni le politično, ampak tudi proračunsko dejanje. Stroški se delijo na nadomestila volilnim organom, torej članom volilnih odborov, okrajnih volilnih komisij in DVK, ter na operativne in logistične stroške, kamor sodijo pošta, tisk glasovnic, oprema volišč in informacijska podpora. Najbolj pregleden javno objavljen obračun imamo za referendum o drugem tiru leta 2017, ki je državo stal 3.200.657 evrov.

Osem let pozneje je cena bistveno višja. DVK je stroške izvedbe lanskega novembrskega referenduma o pomoči pri prostovoljnem končanju življenja ocenila na 6,7 milijona evrov, torej približno dvakrat toliko kot leta 2017. Glavni razlog je uskladitev nadomestil članom volilnih komisij in volilnih odborov po plačni reformi, k temu pa se prištevajo dražje poštne storitve in dražji tisk.

Preračunano na volilno telo gre za približno štiri evre na volilnega upravičenca, pri čemer ta znesek ostane enak ne glede na to, koliko ljudi pride na volišče. Prav tu se apatija izrazi v denarju. Pri 25-odstotni udeležbi en oddan glas državo stane okrog šestnajst evrov, pri 46-odstotni udeležbi, kakršno je dosegel zakon o vodah, pa nekaj več kot osem evrov.

Za 11. oktober DVK javne ocene stroškov ni objavila, izračun pa je razmeroma preprost. Če bi vsako od štirih vprašanj dobilo svojo nedeljo, bi štirje ločeni referendumski dnevi po zadnji znani oceni stali okrog 27 milijonov evrov. Ker se ob združitvi na isti dan fiksni stroški ne podvajajo, torej najem volišč, nadomestila volilnim odborom in informacijska podpora, je prihranek za proračun po previdnem izračunu večji od 15 milijonov evrov. Združevanje vprašanj je torej finančno smiselno, hkrati pa od volivca zahteva, da na istem volišču loči med glasovanjem s pravnimi posledicami in tremi, ki jih nimajo.

Slovenski model ni niti švicarski niti italijanski

Primerjava z evropskimi ureditvami pokaže, kako posebna je slovenska rešitev. Švica, ki velja za zibelko neposredne demokracije, na zvezni ravni ne pozna niti kvoruma udeležbe niti kvoruma zavrnitve, saj izhaja iz predpostavke, da tisti, ki pridejo na volišča, odločajo v imenu celotne skupnosti. Italija pri razveljavitvenem referendumu uporablja kvorum udeležbe, saj mora glasovati več kot polovica vseh volivcev, kar v praksi pogosto sproži poziv k bojkotu, pri katerem zagovorniki zakona volivce prepričujejo, naj ostanejo doma.

Slovenski kvorum zavrnitve je bil zasnovan ravno zato, da bojkot kot taktiko onemogoči. Pasivnost volivcev namreč praga ne znižuje, temveč otežuje delo nasprotnikom zakona, ki morajo svoje glasove zbrati ne glede na to, koliko ljudi ostane doma.

Tri sistemske posledice kvoruma in mestne apatije

Prva posledica je prevalitev bremena na podeželje. Ker prebivalci večjih mestnih sosesk v Mariboru, Kopru in Celju v visokem deležu ostajajo doma, morajo bolj mobilizirani podeželski okraji prispevati nesorazmerno velik del glasov proti, če naj se prag 339.706 glasov sploh doseže.

Druga posledica je paradoks, ko zakon, ki ga je zavrnila velika večina glasovalcev, vseeno stopi v veljavo. Pri udeležbi pod 30 odstotki se lahko zgodi, da proti glasuje 70 ali 80 odstotkov udeleženih, skupno število glasov proti pa kljub temu ne doseže ustavne meje. Za del javnosti je to vir občutka demokratičnega primanjkljaja, pravno pa gre za natanko tisti učinek, ki ga je ustavodajalec leta 2013 želel doseči.

Tretja posledica je razprava o tem, kako mestne volivce sploh pripeljati na volišča. Med predlogi, ki se redno pojavljajo, so digitalizacija volilnih opravil, uvedba elektronskega glasovanja in izvedba referendumov sočasno z rednimi volitvami, pri čemer ima zadnji predlog najtrdnejšo podlago v podatkih, saj so se najvišje udeležbe doslej zgodile prav ob sočasnih volitvah.

Kaj bo odločilo v nedeljo

Pri treh posvetovalnih vprašanjih bo štela politična teža izida, saj kvoruma ni in parlamenta rezultat pravno ne zavezuje. Pri noveli zakona o parlamentarni preiskavi pa bo odločilno eno samo število, in sicer ali bodo nasprotniki zbrali 339.706 glasov proti.

Volivci se na volišču sami odločijo, na katerih od štirih referendumov bodo glasovali, kdor katerega izpusti, pa o njem pozneje ne more več glasovati. Udeležba se zato računa za vsako vprašanje posebej in iz ene same nedelje bomo dobili štiri različne številke. Zgodovina zadnjih let uči, da bo odgovor na vprašanje, ali novela pade, znan šele takrat, ko bodo prešteti glasovi iz tistih okrajev, ki na volišča hodijo tudi takrat, kadar jih tja ne pripeljejo volitve.